国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见.pdf

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 创业投资是实现技术、资本、人才、管理等创新要素与创业企业有效结合的 投融资方式，是推动大众创业、万众创新的重要资本力量，是促进科技创新成果 转化的助推器，是落实新发展理念、实施创新驱动发展战略、推进供给侧结构性 改革、培育发展新动能和稳增长、扩就业的重要举措。近年来，我国创业投资快 速发展，不仅拓宽了创业企业投融资渠道、促进了经济结构调整和产业转型升级， 增强了经济发展新动能，也提高了直接融资比重、拉动了民间投资服务实体经济， 激发了创业创新、促进了就业增长。但同时也面临着法律法规和政策环境不完善、 监管体制和行业信用体系建设滞后等问题，存在一些投资“泡沫化”现象以及非 法集资风险隐患。按照党中央、国务院的决策部署，为进一步促进创业投资持续 健康发展，现提出以下意见。 一、总体要求 创业投资是指向处于创建或重建过程中的未上市成长性创业企业进行股权 投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后，主要通过股权转让获取资本 增值收益的投资方式。天使投资是指除被投资企业职员及其家庭成员和直系亲属 以外的个人以其自有资金直接开展的创业投资活动。发展包括天使投资在内的各 类创业投资，应坚持以下总体要求： (一)指导思想。 牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着力推进 供给侧结构性改革，深入实施创新驱动发展战略，大力推进大众创业万众创新， 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，进一步深化简政放权、 放管结合、优化服务改革，不断完善体制机制，健全政策措施，加强统筹协调和 事中事后监管，构建促进创业投资发展的制度环境、市场环境和生态环境，加快 形成有利于创业投资发展的良好氛围和“创业、创新+创投”的协同互动发展格 局，进一步扩大创业投资规模，促进创业投资做大做强做优，培育一批具有国际 影响力和竞争力的中国创业投资品牌，推动我国创业投资行业跻身世界先进行 列。 (二)基本原则。 一是坚持服务实体。创业投资是改善投资结构、增加有效投资的重要手段。 要进一步深化简政放权、放管结合、优化服务改革，创新监管方式，既要重视发 挥大企业的骨干作用，也要通过创业投资激发广大中小企业的创造力和活力。以 支持实体经济发展、助力创业企业发展为本，引导创业投资企业和创业投资管理 企业秉承价值投资理念，鼓励长期投资和价值投资，防范和化解投资估值“泡沫 化”可能引发的市场风险，积极应对新动能成长过程中对传统产业和行业可能造 成的冲击，妥善处理好各种矛盾，加大对实体经济支持的力度，增强可持续性， 构建“实体创投”投资环境。 二是坚持专业运作。以市场为导向，充分调动民间投资和市场主体的积极性， 发挥市场规则作用，激发民间创新模式，防止同质化竞争。鼓励创业投资企业和 创业投资管理企业从自身独特优势出发，强化专业化投资理念和投资策略，深化 内部体制机制创新，加强对投资项目的投后管理和增值服务，不断提高创业投资 行业专业化运作和管理水平，夯实“专业创投”运行基础。 三是坚持信用为本。以诚信为兴业之本、发展之基，加强创业投资行业信用 体系建设，建立和完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，促进创业投资企业和 创业投资管理企业诚信守法，忠实履行对投资者的诚信义务，创建“信用创投” 发展环境。 四是坚持社会责任。围绕推进创新型国家建设、支持大众创业万众创新、促 进经济结构调整和产业转型升级的使命和社会责任，推动创业投资行业严格按照 国家有关法律法规和相关产业政策开展投资运营活动，按照市场化、法治化原则， 促进创业投资良性竞争和绿色发展，共同维护良好市场秩序，树立“责任创投” 价值理念。 二、培育多元创业投资主体 (三)加快培育形成各具特色、充满活力的创业投资机构体系。鼓励各类机构 投资者和个人依法设立公司型、合伙型创业投资企业。鼓励行业骨干企业、创业 孵化器、产业(技术)创新中心、创业服务中心、保险资产管理机构等创业创新资 源丰富的相关机构参与创业投资。鼓励具有资本实力和管理经验的个人通过依法 设立一人公司从事创业投资活动。鼓励和规范发展市场化运作、专业化管理的创 业投资母基金。(国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、人力资源社会保 障部、商务部、国务院国资委、工商总局、银监会、证监会、保监会按职责分工 负责) (四)积极鼓励包括天使投资人在内的各类个人从事创业投资活动。鼓励成立 公益性天使投资人联盟等各类平台组织，培育和壮大天使投资人群体，促进天使 投资人与创业企业及创业投资企业的信息交流与合作，营造良好的天使投资氛 围，推动天使投资事业发展。规范发展互联网股权融资平台，为各类个人直接投 资创业企业提供信息和技术服务。(国家发展改革委、科技部、证监会按职责分 工负责) 三、多渠道拓宽创业投资资金来源 (五)大力培育和发展合格投资者。在风险可控、安全流动的前提下，支持中 央企业、地方国有企业、保险公司、大学基金等各类机构投资者投资创业投资企 业和创业投资母基金。鼓励信托公司遵循价值投资和长期投资理念，充分发挥既 能进行创业投资又能发放贷款的优势，积极探索新产品、新模式，为创业企业提 供综合化、个性化金融和投融资服务。培育合格个人投资者，支持具有风险识别 和风险承受能力的个人参与投资创业投资企业。(国家发展改革委、财政部、国 务院国资委、银监会、证监会、保监会按职责分工负责) (六)建立股权债权等联动机制。按照依法合规、风险可控、商业可持续的原 则，建立创业投资企业与各类金融机构长期性、市场化合作机制，进一步降低商 业保险资金进入创业投资领域的门槛，推动发展投贷联动、投保联动、投债联动 等新模式，不断加大对创业投资企业的投融资支持。加强“防火墙”相关制度建 设，有效防范道德风险。支持银行业金融机构积极稳妥开展并购贷款业务，提高 对创业企业兼并重组的金融服务水平。完善银行业金融机构投贷联动机制，稳妥 有序推进投贷联动业务试点，推动投贷联动金融服务模式创新。支持创业投资企 业及其股东依法依规发行企业债券和其他债务融资工具融资，增强投资能力。(国 家发展改革委、科技部、人民银行、银监会、证监会、保监会按职责分工负责) 四、加强政府引导和政策扶持 (七)完善创业投资税收政策。按照税收中性、税收公平原则和税制改革方向 与要求，统筹研究鼓励创业投资企业和天使投资人投资种子期、初创期等科技型 企业的税收支持政策，进一步完善创业投资企业投资抵扣税收优惠政策，研究开 展天使投资人个人所得税政策试点工作。(国家发展改革委、科技部、财政部、 商务部、税务总局、证监会按职责分工负责) (八)建立创业投资与政府项目对接机制。在全面创新改革试验区域、双创示 范基地、国家高新区、国家自主创新示范区、产业(技术)创新中心、科技企业孵 化器、众创空间等，开放项目(企业)资源，充分利用政府项目资源优势，搭建创 业投资与企业信息共享平台，打通创业资本和项目之间的通道，引导创业投资企 业投资于国家科技计划(专项、基金等)形成科技成果的转化。挖掘农业领域创业 投资潜力，依托农村产业融合发展园区、农业产业化示范基地、农民工返乡创业 园等，通过发展第二、三产业，改造提升第一产业。有关方面要配合做好项目对 接和服务。(国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、农业部、商务部按职 责分工负责) (九)研究鼓励长期投资的政策措施。倡导长期投资和价值投资理念，研究对 专注于长期投资和价值投资的创业投资企业在企业债券发行、引导基金扶持、政 府项目对接、市场化退出等方面给予必要的政策支持。研究建立所投资企业上市 解禁期与上市前投资期限长短反向挂钩的制度安排。(国家发展改革委、科技部、 财政部、人民银行、证监会按职责分工负责) (十)发挥政府资金的引导作用。充分发挥政府设立的创业投资引导基金作 用，加强规范管理，加大力度培育新的经济增长点，促进就业增长。充分发挥国 家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金、国家科技成果转化引导 基金等已设立基金的作用。对于已设立基金未覆盖且需要政府引导支持的领域， 鼓励有条件的地方按照“政府引导、市场化运作”原则推动设立创业投资引导基 金，发挥财政资金的引导和聚集放大作用，引导民间投资等社会资本投入。进一 步提高创业投资引导基金市场化运作效率，促进政策目标实现，维护出资人权益。 鼓励创业投资引导基金注资市场化母基金，由专业化创业投资管理机构受托管理 引导基金。综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利于社会 出资等多种方式，进一步发挥政府资金在引导民间投资、扩大直接融资、弥补市 场失灵等方面的作用。建立并完善创业投资引导基金中政府出资的绩效评价制 度。(国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部按职责分工负责) 五、完善创业投资相关法律法规 (十一)构建符合创业投资行业特点的法制环境。进一步完善促进创业投资发 展相关法律法规，研究推动相关立法工作，推动完善公司法和合伙企业法。完善 创业投资相关管理制度，推动私募投资基金管理暂行条例尽快出台，对创业投资 企业和创业投资管理企业实行差异化监管和行业自律。完善外商投资创业投资企 业管理制度。(国家发展改革委、商务部、证监会按职责分工负责) (十二)落实和完善国有创业投资管理制度。鼓励国有企业集众智，开拓广阔 市场空间，增强国有企业竞争力。支持有需求、有条件的国有企业依法依规、按 照市场化方式设立或参股创业投资企业和创业投资母基金。强化国有创业投资企 业对种子期、初创期等创业企业的支持，鼓励国有创业投资企业追求长期投资收 益。健全符合创业投资行业特点和发展规律的国有创业投资管理体制，完善国有 创业投资企业的监督考核、激励约束机制和股权转让方式，形成鼓励创业、宽容 失败的国有创业投资生态环境。支持具备条件的国有创业投资企业开展混合所有 制改革试点，探索国有创业投资企业和创业投资管理企业核心团队持股和跟投。 探索地方政府融资平台公司转型升级为创业投资企业。依法依规豁免国有创业投 资企业和国有创业投资引导基金国有股转持义务。(国家发展改革委、财政部、 国务院国资委、证监会按职责分工负责) 六、进一步完善创业投资退出机制 (十三)拓宽创业投资市场化退出渠道。充分发挥主板、创业板、全国中小企 业股份转让系统以及区域性股权市场功能，畅通创业投资市场化退出渠道。完善 全国中小企业股份转让系统交易机制，改善市场流动性。支持机构间私募产品报 价与服务系统、证券公司柜台市场开展直接融资业务。鼓励创业投资以并购重组 等方式实现市场化退出，规范发展专业化并购基金。(证监会牵头负责) 七、优化创业投资市场环境 (十四)优化监管环境。实施更多的普惠性支持政策措施，营造公平竞争的发 展环境，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，搞好服务，激发活力。坚持 适度监管、差异监管和统一功能监管，创新监管方式，有效防范系统性区域性风 险。对创业投资企业在行业管理、备案登记等方面采取与其他私募基金区别对待 的差异化监管政策，建立适应创业投资行业特点的宽市场准入、重事中事后监管 的适度而有效的监管体制。加强信息披露和风险揭示，引导创业投资企业建立以 实体投资、价值投资和长期投资为导向的合理的投资估值机制。对不进行实业投 资、从事上市公司股票交易、助推投资泡沫及其他扰乱市场秩序的创业投资企业 建立清查清退制度。建立行业规范，强化创业投资企业内控机制、合规管理和风 险管理机制。加强投资者保护，特别是要进一步完善产权保护制度，依法保护产 权和投资者合法经营、合法权益和合法财产。加强投资者教育，相关投资者应为 具有风险识别和风险承受能力的合格投资者。建立并完善募集资金的托管制度， 规范创业投资企业募集资金行为，打击违法违规募集资金行为。健全对创业投资 企业募集资金、投资运作等与保护投资者权益相关的制度规范，加强日常监管。 (国家发展改革委、科技部、国务院国资委、证监会按职责分工负责) (十五)优化商事环境。各地区、各部门不得自行出台限制创业投资企业和创 业投资管理企业市场准入和发展的有关政策。建立创业投资行业发展备案和监管 备案互联互通机制，为创业投资企业备案提供便利，放宽创业投资企业的市场准 入。持续深化商事制度改革，提高工商登记注册便利化水平。促进创业投资行业 加强品牌建设。(国家发展改革委、工商总局、证监会会同各有关部门按职责分 工负责) (十六)优化信用环境。有关部门、行业组织和社会征信机构要进一步建立健 全创业投资企业、创业投资管理企业及其从业人员信用记录，实现创业投资领域 信用记录全覆盖。推动创业投资领域信用信息纳入全国信用信息共享平台，并与 企业信用信息公示系统实现互联互通。依法依规在“信用中国”网站和企业信用 信息公示系统公示相关信息。加快建立创业投资领域严重失信黑名单制度，鼓励 有关社会组织探索建立守信红名单制度，依托全国信用信息共享平台，按照有关 法律法规和政策规定实施守信联合激励和失信联合惩戒。建立健全创业投资行业 信用服务机制，推广使用信用产品。(国家发展改革委、商务部、人民银行、工 商总局、证监会按职责分工负责) (十七)严格保护知识产权。完善知识产权保护相关法律法规和制度规定，加 强对创业创新早期知识产权保护，在市场竞争中培育更多自主品牌，健全知识产 权侵权查处机制，依法惩治侵犯知识产权的违法犯罪行为，将企业行政处罚、黑 名单等信息纳入全国信用信息共享平台，对严重侵犯知识产权的责任主体实施联 合惩戒，并通过“信用中国”网站、企业信用信息公示系统等进行公示，创造鼓 励创业投资的良好知识产权保护环境。(国家发展改革委、人民银行、工商总局、 知识产权局、证监会等按职责分工负责) 八、推动创业投资行业双向开放 (十八)有序扩大创业投资对外开放。发展创业投资要坚持走开放式发展道 路，通过吸引境外投资，引进国际先进经验、技术和管理模式，提升我国创业投 资企业的国际竞争力。按照对内外资一视同仁的原则，放宽外商投资准入，简化 管理流程，鼓励外资扩大创业投资规模，加大对种子期、初创期创业企业支持力 度。鼓励和支持境内外投资者在跨境创业投资及相关的投资贸易活动中使用人民 币。允许外资创业投资企业按照实际投资规模将外汇资本金结汇所得的人民币划 入被投资企业。(国家发展改革委、商务部、人民银行、国家外汇局按职责分工 负责) (十九)鼓励境内有实力的创业投资企业积极稳妥“走出去”。完善境外投资 相关管理制度，引导和鼓励创业投资企业加大对境外及港、澳、台地区高端研发 项目的投资，积极分享高端技术成果。(国家发展改革委、商务部、人民银行、 国家外汇局按职责分工负责) 九、完善创业投资行业自律和服务体系 (二十)加强行业自律。加快推进依法设立全国性创业投资行业协会，鼓励具 备条件的地区成立创业投资协会组织，搭建行业协会交流服务平台。充分发挥行 业协会在行业自律管理和政府与市场沟通中的积极作用，加强行业协会在政策对 接、会员服务、信息咨询、数据统计、行业发展报告、人才培养、国际交流合作 等方面的能力建设，支持行业协会推动创业投资行业信用体系建设和社会责任建 设，维护有利于行业持续健康发展的良好市场秩序。(国家发展改革委、科技部、 民政部、证监会按职责分工负责) (二十一)健全创业投资服务体系。加强与创业投资相关的会计、征信、信息、 托管、法律、咨询、教育培训等各类中介服务体系建设。支持创业投资协会组织 通过高等学校、科研院所、群团组织、创业投资企业、创业投资管理企业、天使 投资人等多种渠道，以多种方式加强创业投资专业人才培养，加大教育培训力度， 吸引更多的优秀人才从事创业投资，提高创业投资的精准度。(国家发展改革委、 科技部、证监会按职责分工负责) 十、加强各方统筹协调 (二十二)加强政策顶层设计和统筹协调。国家发展改革委要会同有关部门加 强促进创业投资发展的政策协调，建立部门之间、部门与地方之间政策协调联动 机制，加强创业投资行业发展政策和监管政策的协同配合，增强政策针对性、连 续性、协同性。建立相关政府部门促进创业投资行业发展的信息共享机制。(国 家发展改革委、证监会会同有关部门按职责分工负责) 各地区、各部门要把促进创业投资持续健康发展作为深入实施创新驱动发展 战略、推动大众创业万众创新、促进经济结构调整和产业转型升级的一项重要举 措，按照职责分工抓紧制定相关配套措施，加强沟通协调，形成工作合力，确保 各项政策及时落实到位，积极发展新经济、培育新动能、改造提升传统动能，推 动中国经济保持中高速增长、迈向中高端水平。 国务院 2016 年 9 月 16 日