滨海新区政府和社会资本合作（PPP）实施细则.doc

滨海新区政府和社会资本合作（PPP） 实施细则 第一章 总 第一条 则 为进一步科学规范推进政府和社会资本合作 （以下简称 PPP）项目，根据《中共中央国务院关于深化投 融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18 号）、《政府投资 条例》（国务院令第 712 号）、《国家发展改革委关于印发 <传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则> 的通知》（发改投资〔2016〕2231 号）、《国家发展改革委 关于依法依规加强 PPP 项目投资和建设管理的通知》（发改 投资规〔2019〕1098 号）、《财政部关于推进政府和社会资 本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10 号）、《天 津市财政局 天津市发展和改革委员会关于印发<天津市政府 和社会资本合作（PPP）项目操作规程（试行）>的通知》(津 财规〔2018〕2 号)、《天津市政府投资管理条例》（津人发 〔2019〕33 号）、《天津市滨海新区人民政府办公室关于印 发滨海新区推进政府和社会资本合作（PPP）实施方案的通 知》（津滨政办发〔2019〕3 号）等文件规定，结合我区实 际，制定本细则。 第二条 本细则适用于滨海新区范围内开展的各类 PPP 项目，旨在规范区政府相关部门、社会资本和其他参与方开 展 PPP 项目全生命周期活动。 1 第三条 本细则所称社会资本是指已建立现代企业制 度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属各类融资平台 公司、融资平台参股并能对其经营活动构成实质性影响的国 有企业。 第四条 深入贯彻落实国家相关法律法规及政策要求， 遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则， 防止 PPP 异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务增量，从 严审慎新上政府付费项目，切实防控地方政府隐性债务风险， 坚决打好防范化解风险攻坚战，扎实推进 PPP 规范发展。 第五条 项目范围 （一）行业领域 根据国家和天津市要求并结合我区实际，将能源、交通 运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安 居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、民政、旅游 等领域纳入 PPP 范围。 （二）项目特征 PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运 作，价格调整机制相对灵活，市场化程度相对较高，投资规 模相对较大，需求长期稳定，有稳定现金流，运营要求较高 的基础设施和公共服务项目。 （三）项目状态 新建、在建和存量项目均可采取 PPP 模式推动实施。 （四）限制类项目 存在以下情况之一的项目，不得以 PPP 模式实施：政府 2 不负有提供义务；因涉及国家安全而不适宜由社会资本承担； 仅涉及工程建设而无运营内容；财政支出责任占一般公共预 算支出超过 5%，新上政府付费项目与无实质关联的项目打捆、 包装为使用者付费比例低于 10%的项目；存在其他违反 PPP 政策的情况。 第六条 规范项目运作模式 （一）新建及在建项目 对于具有收费基础且社会资本可以通过经营收费回收 成本并取得一定收益的项目，政府可通过授予特许经营权， 采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交 （BOOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式实施。 对于具有收费基础，但是经营收费难以覆盖全部投资及 运营成本，需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可 通过政府授予特许经营权，在使用者付费的基础上，叠加政 府补助或直接投资参股等方式，实现投资者合理投资回报。 可采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交 （BOOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式实施。 对于缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资 成本的非经营性项目，可通过政府购买公共服务、委托运营 等方式推进。支持自身不具备经营性资源的非经营性项目进 行探索创新。 （二）存量项目 存量项目可根据实际情况灵活运用各种合作方式，如： 合同管理（MC）、委托运营（O&M）、改建—运营—移交 3 （ROT）方式、移交—运营—移交（TOT）、移交-拥有-运营 （TOO）等。 对于拟采用 PPP 模式的存量项目，可将项目的资产所有 权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。 第七条 联席会议 建立滨海新区 PPP 联席会议制度，在区政府领导下负责 组织协调全区 PPP 工作。研究全区推进 PPP 工作的重大政策 措施，指导支持各有关单位规范有序推广 PPP 工作。对发起 的 PPP 项目进行筛选，审议实施机构、政府出资代表、实施 方案、入库项目、PPP 合同（草案）、绩效评价报告、中期 评估报告、后评价报告等。协调解决工作推进中遇到的重大 事项和重点难点问题，总结推广 PPP 模式的典型经验。检查 督导全区 PPP 项目推进落实情况。联席会议由区领导任总召 集人，区发展改革委、区财政局为召集单位，成员单位包括 各行业主管部门和相关职能部门。 联席会议办公室设在区发展改革委，承担日常工作。 第八条 明确各部门职责 区发展改革委做好全区 PPP 推进工作，建立并管理区 PPP 项目库和 PPP 专家库，适时选择条件成熟的项目向社会资本 推介，项目合作期结束后对项目开展后评价。对涉及政府投 资的 PPP 项目，按照政府投资项目管理要求开展工作。审查 核准制和备案制项目的可行性论证报告，审核实施机构录入 国家发展改革委全国 PPP 项目信息监测服务平台的项目信息。 区财政局会同相关部门统筹安排财政资金、国有资产等 4 各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠的 PPP 项目合 作，切实加强项目识别论证、入库管理、政府采购、预算收 支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等工作。 行业主管部门在项目识别与准备阶段，负责选择适宜的 项目发起 PPP 模式，对社会资本发起的 PPP 项目进行审核， 完成对 PPP 项目的立项审批、核准或备案工作，向区政府推 荐项目实施机构及政府出资代表组织编报财政承受能力评 估报告、物有所值论证报告及实施方案；在项目采购阶段负 责社会资本采购工作，包括采购文件编制、合同谈判、合同 签署等工作；在项目实施阶段负责绩效监测、中期评估，监 督社会资本或项目公司履约并履行相应支付义务等工作；在 项目移交阶段，主导或配合政府指定机构完成项目移交工作； 以及其他需配合的事项。 实施机构负责项目前期立项相关手续的办理，组织编制 项目实施方案、物有所值评价报告，配合财政部门完成财政 承受能力论证，配合联席会议完成实施方案联审，组织社会 资本的采购工作并代表政府与中标社会资本方签署 PPP 合同。 将项目信息录入国家发展改革委全国 PPP 项目信息监测服务 平台和财政部全国 PPP 综合信息平台。在项目执行阶段，监 督社会资本或项目公司完成项目建设、运营，并对运营效果 进行绩效考核。项目合作期满或终止后，组建移交工作组， 接收项目资产。 各开发区管委会主导推动本开发区的 PPP 项目，作为各 开发区项目的实施机构开展各项工作并履行项目支出责任， 5 在区财政局、联席会议对各开发区项目开展物有所值评估、 财政承受能力论证、实施方案审核前提出本单位意见。 第九条 按照新区行政管理体制，PPP 实行区本级和开 发区两级管理。各开发区的 PPP 项目由各开发区管委会主导 推动，纳入新区 PPP 项目库进行统一管理。各开发区每一年 度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共 预算支出比例原则上不超过 10%，区级确保全区不超过 10%。 第二章 第十条 项目识别 项目发起 PPP 项目可由政府或社会资本发起。 政府发起的项目，由行业主管部门提出项目建议，通过 滨海新区投资项目服务管理平台录入信息。区发展改革委可 根据年度政府投资计划安排情况，从政府投资项目储备库里 筛选适宜 PPP 模式的项目。 社会资本发起的项目，由社会资本向行业主管部门或区 发展改革委提交项目建议书，受理部门审核同意后录入滨海 新区投资项目服务管理平台。 第十一条 项目筛选 新建、改扩建项目，由联席会议进行筛选。存量项目， 由行业主管部门、存量资产所属单位提交联席会议进行筛选。 筛选工作从必要性、合规性、可操作性等方面，研究确 定项目是否适宜采用 PPP 模式实施。 经联席会议筛选出的项目，纳入新区 PPP 项目储备库。 6 第十二条 授权实施机构 适宜采取 PPP 模式的项目，由行业主管部门提出实施机 构建议单位，经联席会议审议后报区政府审定并对实施机构 授权。实施机构应为行业主管部门或相关事业单位。区政府 授权实施机构的职责范围包括项目前期准备论证、实施方案 编制、社会资本遴选、PPP 合同签订、项目推进实施、过程 监管、绩效考核、中期评估及合作期满移交等工作。 各开发区的 PPP 项目由区人民政府授权管委会作为实施 机构。 第十三条 列入新区 PPP 项目投资计划 政府授权实施机构开展工作的项目，由区发展改革委列 入新区 PPP 项目投资计划，并与政府投资项目三年滚动计划 及年度计划衔接。列入投资计划作为项目开展 PPP 工作、获 得前期工作补助资金、推荐进入国家 PPP 项目库的依据。 第十四条 履行投资决策程序 实施机构或发起项目的社会资本方应按照相关要求办 理项目立项审批和前期手续，包括土地预审、规划选址意见 等。政府发起，或由社会资本发起但需要政府投资的项目， 按照政府投资项目审批程序办理；社会资本发起且不需要政 府投资的项目，按照企业投资项目审批程序办理。 存量项目涉及国有资产权益转移的，应按国有资产管理 权限规定履行相关资产处置行为审批和评估备案手续。 第十五条 可行性论证 所有拟采用 PPP 模式的项目，均要开展可行性论证。 7 PPP 项目可行性论证既要从经济社会发展需要、规划要 求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合 利用以及是否有利于提升人民生活质量等方面，对项目可行 性进行充分分析和论证，也要从政府投资必要性、政府投资 方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及 是否有利于吸引社会资本参与等方面，对项目是否适宜采用 PPP 模式进行分析和论证。 实行审批制的项目，项目可行性研究报告获得批复可视 为通过可行性论证，实行核准制和备案制的项目需由项目实 施机构组织编制可行性论证报告并报区发展改革委审查。 第十六条 实施方案编制 由实施机构组织编制项目实施方案。实施方案编制过程 中，可征询潜在社会资本方的意见和建议，引导社会资本方 形成合理的收益预期。根据项目需要，区人民政府可指定区 内国有企业或相关单位作为政府出资代表，各开发区 PPP 项 目政府出资代表由区人民政府根据管委会的建议指定。 项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报 告、项目申请报告、可行性论证报告等前期论证文件编制。 存量项目涉及国有资产权益转移的，实施方案的编制依据还 应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方 出具的资产评估报告等。 第十七条 “两评”论证 实施机构编制物有所值评价报告。待项目取得立项审批 手续、供地方案及批复以及国有资产审批、评估备案手续后， 8 区财政局会同行业主管部门，根据项目实施方案共同对物有 所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的，实施 机构可对实施方案进行调整后重新提请区财政局和行业主 管部门审核，经论证仍未通过的，不再采用 PPP 模式实施。 经审核通过物有所值评价的项目，对于涉及财政支出责 任的 PPP 项目，由区财政局依据项目实施方案和物有所值评 价报告组织编制财政承受能力论证报告，区财政局统筹新区 全部已实施和拟实施 PPP 项目的各年度支出责任，并综合考 虑行业均衡性和 PPP 项目开发计划后，出具财政承受能力论 证报告审核意见。 各开发区 PPP 项目，由相应开发区管委会负责，依据滨 海新区及各开发区一般公共预算支出数据编制财政承受能 力论证报告，在滨海新区及各开发区一般公共预算支出 10% 以内安排项目，区财政局依据各开发区管委会出具的物有所 值评价和财政承受能力论证报告审核意见，出具新区审核意 见。 第十八条 风险管理 区本级、各开发区全部项目财政支出占比超过 5%的，停 止新上政府付费项目和使用者付费比例低于 10%的项目，按 照实质重于形式原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管 理、表现为政府付费形式的 PPP 项目除外。区财政局对全部 PPP 项目一般公共预算支出责任接近 7%的开发区进行风险预 警。新项目（含未签约）不得从政府性基金预算、国有资本 经营预算安排 PPP 项目运营补贴支出。 9 第三章 项目准备 第十九条 实施方案联审 按照“多评合一，统一评审”的要求，由联席会议对实 施方案进行评审。必要时，区发展改革委可先组织相关专家 进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行 联合评审。联审后，联席会议将联审意见反馈至实施机构。 第二十条 方案批复 联审通过的 PPP 项目，实施机构将实施方案及联审意见、 “两评”审核意见报区人民政府审定。 第二十一条 申请纳入 PPP 项目信息平台 对于通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，由 项目实施机构配合区财政局录入财政部全国 PPP 综合信息平 台。凡未按规定纳入财政部全国 PPP 综合信息平台项目管理 库的项目，财政部门将不予通过预算安排支出责任。 实施方案经区政府审定通过的项目，纳入新区 PPP 项目 库，并由实施机构将项目信息录入国家发展改革委全国 PPP 项目信息监测服务平台，区发展改革委对录入平台的信息进 行审核。未录入国家发展改革委全国 PPP 项目信息监测服务 平台的项目为不规范项目。 纳入国家发展改革委全国 PPP 项目信息监测服务平台及 财政部全国 PPP 综合信息平台的项目一年内无实质性工作进 展的，由联席会议审议后申请退出相关平台。 第四章 项目采购 10 第二十二条 采购方式 区人民政府审核同意后，由项目实施机构依法组织开展 社会资本采购工作，优先采用公开招标、竞争性磋商、竞争 性谈判等竞争性方式采购社会资本方，根据项目需求必须采 用单一来源采购方式的，应当严格符合法定条件和程序。 项目实施机构可以依法委托采购代理机构办理项目采 购事宜。 第二十三条 资格预审 PPP 项目采购应当实行资格预审，在实施方案批复后， 项目实施机构根据项目需要准备资格预审文件，在天津市政 府采购网发布资格预审公告，邀请社会资本参与资格预审， 验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格 预审的评审报告提交区财政局备案。 第二十四条 文件编制 在资格预审期间，项目实施机构应组织完成采购文件的 编制工作，PPP 合同等文件应征求相关部门意见，并将项目 采购文件报区财政局备案。 第二十五条 采购评审 项目实施机构应当成立评审小组，负责 PPP 项目采购的 资格预审和评审工作。评审小组由实施机构、行业主管部门 等代表和评审专家共 5 人以上单数组成，评审专家不得少于 评审小组成员总数的 2/3, 评审专家至少包含 1 名财务专家、 1 名法律专家。 第二十六条 采购谈判 11 项目实施机构应及时成立专门的采购结果确认谈判工 作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工 作。成员至少包括行业主管部门、区财政局、区发改委、区 司法局等代表以及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、 环境保护的 PPP 项目，谈判工作组还应包括区市场监督管理 局、区生态环境局代表。 采购结果谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社 会资本排名，依次与候选社会资本及其合作金融机构就项目 合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率 先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。确 认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，不得与排 序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。 确认谈判完成后，项目实施机构应当在预中标、成交社 会资本确定后 10 个工作日内，与预中标、成交社会资本签 署确认谈判备忘录。 第二十七条 合同审核 项目实施机构应及时将 PPP 合同提交联席会议审议，并 报区人民政府审定。 第二十八条 合同签订 项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后 30 日内， 与中标、成交社会资本签订 PPP 合同。需要为 PPP 项目设立 专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目实施机构与项 目公司重新签署 PPP 合同，或者签署关于继承 PPP 合同的补 充合同。 12 第二十九条 公开及公示 项目实施机构应将预中标、成交结果和根据采购文件、 响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合 同文件在天津市政府采购网进行公示，公示期不得少于 5 个 工作日。项目合同文本应将预中标、成交社会资本响应文件 中的重要承诺和技术文件等作为附件，涉及国家秘密、商业 秘密的内容可以不公示。 公示期满无异议后 2 个工作日内，将中标、成交结果在 天津市政府采购网进行公告，同时发出中标、成交通知书。 项目实施机构应当在 PPP 项目合同签订之日起 2 个工作 日内，将 PPP 合同在天津市政府采购网公告，但合同中涉及 国家秘密、商业秘密的内容除外。 第三十条 采购服务 采购主管部门应当加强对 PPP 项目采购活动的支持服务 和监督管理，及时处理采购活动中的违法违规行为。实施机 构应当将 PPP 项目采购信息及时录入国家发改委 PPP 项目信 息监测服务平台、财政部全国 PPP 综合信息平台、新区 PPP 项目库，包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提 交情况、评审结果、合同审核意见等。 第五章 第三十一条 项目执行 设立项目公司 需要成立项目公司的，可由社会资本依法设立，也可由 政府出资代表与社会资本共同设立，政府方持股比例应当低 13 于 50%。项目公司股东应按约定保证项目资本金按时足额到 位，且资本金不得为债务资金。 第三十二条 项目投融资、建设及运营 项目公司或社会资本方应依法办理 PPP 项目实施所需的 基本建设程序，及时落实项目投融资方案，并按照 PPP 合同 积极推进项目建设及运营。 项目实施过程中，实施机构和政府相关部门应加强项目 融资、工程质量、运营效果的全程监管，确保公共产品和服 务的质量、效率和延续性，防止企业债务向政府转移。 第三十三条 预算管理 财政部门将 PPP 项目合同约定的政府支付义务，结合中 长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，将符合预算管 理要求的下一年度财政资金收支纳入年度预算。 第三十四条 绩效考核 项目实施机构会同政府相关部门，根据 PPP 项目合同约 定，定期对项目建设运营服务进行绩效评价。项目实施机构 定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部 门备案。绩效评价报告是项目公司取得项目回报的重要依据， 区本级项目，绩效评价报告需报联席会议审议；各开发区项 目，绩效评价报告需报各开发区管理委员会审议。对于涉及 财政支出责任的 PPP 项目，项目实施机构应根据绩效考核结 果向区财政局申报资金，确保资金及时拨付到位。 第三十五条 中期评估 项目实施机构应每 3 至 5 年对项目进行中期评估，重点 14 分析项目运行状况和项目实施过程的合规性、适应性和可持 续性；及时评估已发现的问题，制定应对措施。中期评估报 告经联席会议审议后报财政部门备案。 第三十六条 争议解决 依据法律规定和 PPP 合同约定，协调解决项目执行过程 中出现的争议，在保持公共服务的持续性和稳定性的原则下， 由项目实施机构与项目公司或社会资本方协商解决，解决方 案由项目实施机构报区人民政府审核同意后执行。 在 PPP 项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗 力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时， 实施机构要及时采取应对措施，必要时，区本级项目，可提 请联席会议审议后，由区人民政府指定相关机构临时接管项 目；功能区项目需报各开发区管理委员会审议，由各开发区 管理委员会指定相关机构临时接管项目，切实保障公共安全 和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运 营的，应提前终止，并按 PPP 合同约定妥善做好后续工作。 第六章 第三十七条 项目移交 项目合作期满时，项目实施机构或政府指 定其他机构应代表政府，会同有关部门及时组建项目移交工 作组，负责项目移交工作，接收项目资产。移交前，工作组 按照 PPP 合同约定的移交标准，组织开展资产评估和性能测 试，保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司要按照 PPP 合同约定及有关规定完成移交工作并办理移交手续。 15 第三十八条 项目移交完成后，区发改委负责 PPP 项目 后评价工作。后评价应从全生命周期执行的合规性、物有所 值、示范性等角度展开，评价结果应按规定公开，及时反馈 给项目利益相关方。 第七章 第三十九条 附则 加强和规范 PPP 信息公开工作，促进 PPP 项目各参与方诚实守信、严格履约，保障公众知情权。 第四十条 在 PPP 项目全生命周期内，必要时可依法委 托专家或第三方专业机构协助开展工作。 第四十一条 各开发区 PPP 项目可参照本细则开展工作。 第四十二条 本细则由区发展改革委、区财政局负责解 释。 第四十三条 如遇上级部门政策调整与本细则规定有 冲突的，以上级有关规定为准。 第四十四条 本细则自印发之日起施行，有效期为 2 年。 16