1号于海龙诉吉林市住房和城乡建设局信息公开一审行政判决书.doc

吉林铁路运输法院 行政判决书 （2020）吉 7102 行初 1 号 原告于海龙，男，汉族，1980 年 6 月 27 日出生，住所地 吉林市昌邑区中兴街松江花园 5-6-4-67 号。 委托代理人于新民（系于海龙父亲），男，汉族，1955 年 10 月 9 日出生，住址同上。 委托代理人李星，吉林敖东律师事务所律师。 被告吉林市住房和城乡建设局，住所地吉林省吉林市昌邑 区东局子街松江东路 7 号。 法定代表人卢晓峰，该局局长。 委托代理人许翠红，该局科员。 委托代理人杨平，吉林吉信律师事务所律师。 第三人吉林市昌邑区应急管理局，住所地吉林市昌邑区中 兴街 105 号。 法定代表人任子英,该局局长。 出庭负责人李道湖，该局副局长。 第三人吉林市公安消防昌邑大队，住所地吉林市昌邑区中 康路 13-10 号。 — 1 — 法定代表人赵旭东，该大队指导员。 委托代理人刘爱武，该大队科员。 委托代理人李秀娟，北京大成（吉林）律师事务所律师。 第三人吉林市公安局昌邑分局，住所地吉林市昌邑区解放 东路 133 号。 法定代表人谷江龙，该局局长。 委托代理人韩亮，该局民警。 第三人吉林市燃气管理中心，住所地吉林省吉林市船营区 建设大厦 12 楼。 出庭负责人温刚，该中心主任。 原告于海龙诉被告吉林市住房和城乡建设局（以下简称住 建局）、第三人吉林市昌邑区应急管理局（以下简称应急局）、 吉林市公安消防昌邑大队（以下简称消防大队）、吉林市公安局 昌邑分局（以下简称昌邑公安分局）、吉林市燃气管理中心（以 下简称燃管中心）信息公开一案，原告于海龙于 2020 年 1 月 2 日向本院提起行政诉讼。本院于 2020 年 1 月 2 日立案后，依法 于当日向被告住建局及第三人应急局、消防大队、昌邑公安分 局、燃管中心送达了起诉状副本及应诉（参诉）通知书等相关 材料。本院依法适用简易程序于 2020 年 1 月 20 日公开开庭审 理了本案。原告于海龙的委托代理人于新民、李星，被告住建 局的委托代理人许翠红、杨平，第三人应急局的负责人李道 湖，第三人消防大队的委托代理人刘爱武、李秀娟，第三人昌 邑公安分局的委托代理人韩亮，第三人燃管中心的负责人温刚 — 2 — 到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于海龙诉称，2017 年 2 月 10 日早 6:30 分左右，于海 龙起床去卫生间后在客厅点烟时，因室内厨房安装的天燃气设 施泄露引起爆炸起火，致于海龙被爆炸的气流及火灾烧伤。事 件发生后燃管中心成立联合调查组对事故进行调查，2017 年 4 月 7 日，燃管中心向于海龙出具了《松江花园 5 号楼燃气爆炸 事故调查报告、楼燃气爆炸燃事故专家组意见、专家组关于适 用法律、法规的意见》，意见中认定于海龙“承担事故责任”。 于海龙得知结果后多次申请燃管中心查阅事故报告的相关档案 资料，并与 2019 年 3 月正式提出了书面申请而至今未得到回 复。故起诉要求判决住建局为于海龙提供并复制“吉林松江花 园 5 号楼燃气爆炸事故（包括事故专家组）调查报告”案中完 整的档案材料，并承担本案诉讼费用。 原告于海龙在指定期限内向本院提交如下证据：1.房产 证、户口簿、燃气卡；2.《吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事 故调查报告》、《关于吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事故原因 专家组意见》、《吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事故调查专家 组使用法律法规的建议》；3.原告向第三人吉林市燃气管理中心 申请信息公开的申请书；4.原告将申请书送至被告查阅的照 片。 被告住建局辩称，一、住建局与燃管中心在法律上是各自 独立的法律主体，于海龙曾向燃管中心提出政府信息公开申 请，并曾向贵院起诉，但从未向住建局提出过政府信息公开申 — 3 — 请；二、燃管中心已向于海龙提供了《吉林市松江花园 5 号楼 燃气爆燃事故调查报告》、《关于吉林市松江花园 5 号楼燃气爆 燃事故原因专家组意见》、《吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事 故调查专家组使用法律法规的建议》，以上材料为结论性意见， 其中《吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事故调查报告》是以吉 林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事故联合调查组名义作出的，《关 于吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事故原因专家组意见》和 《吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事故调查专家组使用法律法 规的建议》是以吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事故专家组名 义作出的。于海龙请求住建局提供并复制“吉林松江花园 5 号 楼燃气爆燃事故（包括事故专家组）调查报告”案中完整的档 案材料，该案的结论性信息已经提供给于海龙，其他属于过程 性信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条 的规定，对于过程性信息住建局可以不予公开。故要求驳回于 海龙的诉讼请求。 被告住建局向本院提交了证明其作出行政行为合法性的以 下证据：1.统一信用代码证复印件；2.《吉林市松江花园 5 号 楼燃气爆燃事故调查报告》、《关于吉林市松江花园 5 号楼燃气 爆燃事故原因专家组意见》、《吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃 事故调查专家组使用法律法规的建议》；3.《中华人民共和国政 府信息公开条例》、《城镇燃气管理条例》、《吉林省燃气管理条 例》、 《吉林市燃气管理办法》。 第三人应急局述称，对本案没有意见发表。 — 4 — 第三人消防大队述称，于海龙的诉状中未提及消防大队， 本案与消防大队无关；案涉档案材料不由消防大队保管，消防 大队对案件的审理无实质性影响；于海龙未申请复议，不能另 案主张知情权。 第三人昌邑公安分局述称，本案与昌邑公安分局没有关 系。 第三人燃管中心述称，一、燃管中心是独立的事业单位， 是独立的法律主体；二、燃管中心已向于海龙提供了《吉林市 松江花园 5 号楼燃气爆燃事故调查报告》、《关于吉林市松江花 园 5 号楼燃气爆燃事故原因专家组意见》、《吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事故调查专家组使用法律法规的建议》，以上材料 为结论性意见，其中《吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事故调 查报告》是以吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事故联合调查组 名义作出的，《关于吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事故原因专 家组意见》和《吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事故调查专家 组使用法律法规的建议》是以吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃 事故专家组名义作出的；三、于海龙曾以相同理由起诉过燃管 中心，已被法院驳回，本案中，燃管中心不应当承担任何责任 和义务。 第三人应急局、消防大队、昌邑公安分局、燃管中心均未 向本院提交证据。 经庭审质证，对于原告于海龙及被告住建局提交的证据， 其他当事人对真实性、合法性及关联性均无异议。 — 5 — 本院对上述证据认证如下：原告于海龙及被告住建局所提 交证据符合真实性、合法性及关联性要求，故本院对上述证据 均予以确认，并作为认定案件事实的根据。 本院经审理查明，燃管中心性质为事业单位，受吉林市燃 气管理部门委托履行包括燃气事故调查处理等在内的工作职 责，举办单位为被告住建局。2017 年 2 月 10 日 6 时许，位于 吉林市昌邑区松江花园 5 号楼 6 单元 4 楼左门于海龙住宅发生 燃气爆燃事故，造成于海龙受伤。事故发生后，燃管中心与昌 邑公安分局、消防大队、吉林市昌邑区安全生产监督管理局 （现为应急局）成立联合调查组，对事故进行调查及责任认 定。2017 年 4 月 7 日，以“吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事 故联合调查组”名义作出《吉林市松江花园 5 号楼燃气爆燃事 故调查报告》（该报告署名处未加盖任何印章），认定该起事故 属于燃气用户户内设施发生泄漏，引发爆燃的意外突发事故， 业主负责户内燃气设施安全监护，应承担事故责任。于海龙于 2019 年 3 月 18 日向燃管中心递交书面申请书，要求其提供并 复制上述《调查报告》的档案材料，燃管中心至今未予书面回 复。2019 年 11 月 6 日，于海龙以燃管中心为被告向本院提起 行政诉讼，要求其履行本案涉及的信息公开职责。因被告主体 错误，于海龙向本院申请撤回起诉，本院于 2019 年 12 月 18 日 作出（2019）吉 7102 行初 161 号行政裁定，准予原告于海龙撤 回起诉。 本院认为，双方争议焦点在于：一、被告住建局是否是案 — 6 — 涉信息公开主体；二、原告是否已经向被告住建局履行了有效 的信息公开申请；三、原告申请公开的档案材料是否属于可以 依申请公开的政府信息。上述争议焦点正与被告住建局的答辩 意见相对应，本院逐一评议如下。 第一，关于信息公开主体的问题。燃管中心的《事业单位 法人证书》中明确载明，其业务范围是受吉林市燃气管理部门 委托履行包括燃气事故调查处理等在内的工作职责，举办单位 为被告住建局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六 条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政 机关是被告。”以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国 行政诉讼法>的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规 章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行 使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事 人不服提起诉讼的，应当以行政机关为被告。”的规定，燃管中 心履行本案涉及的事故调查、材料整编及卷宗保存等工作应属 受行政机关委托行使行政职权，本案以委托的行政机关即住建 局为被告符合上述法律和司法解释的规定。 第二，关于信息公开申请的问题。如上所述，作为受委托 的组织即燃管中心对外行使委托范围内的行政职权，所产生的 法律后果应当由委托的行政机关即住建局承接。同时，也不应 当过分苛求行政相对人即本案原告对行政机关内部因授权、委 托等产生职责分工的情况充分了解。因此，本案中，有证据证 明原告确已向燃管中心提交了有效的信息公开申请的情况下， — 7 — 应视为已经向住建局提交了信息公开申请，同时燃管中心对该 申请所作的任何形式的答复，也应视为住建局的答复意见。故 对于住建局认为原告未向其提出过信息公开申请的答辩理由， 本院不予采信。 第三，关于案涉档案材料是否属于可以依申请公开的政府 信息的问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二 条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能 过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”的规 定，政府信息公开应当秉承“谁制作，谁公开；谁保存，谁公 开”的原则。本案中，原告要求公开的档案材料即属于燃管中 心在受委托范围内，履行行政管理职能过程中制作及获取的， 以一定形式记录、保存的信息。至于本案其他第三人，虽被载 入案涉《调查报告》联合调查组成员名单中，但因其均未加盖 公章，本院无法确定其实际履行了行政管理职能。即使本案确 实存在联合执法的情形，在无有效证据证明谁为牵头单位的情 况下，本院推定具有案涉燃气事故调查处理工作职责的单位为 牵头单位，并负以履行案涉信息公开法定职责，亦符合《中华 人民共和国政府信息公开条例》第十条的规定。同时，本案被 告及第三人均未提出有效证据证明案涉档案材料中存在不宜公 开或者需要进一步裁量的信息。因此，案涉档案材料应属可以 依申请公开的政府信息。 关于被告住建局认为案涉档案材料属于过程性信息的答辩 意见。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意 — 8 — 见》规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信 息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于 《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”这里所指的过 程性信息，是行政决策作出前行政机关内部或者行政机关之间 形成的讨论、研究、汇报、请示等信息，此类信息属于政府信 息，当原则上将其排除在政府信息公开范围内的立法意旨在 于，此类信息尚处于行政过程之中，系未成熟的信息，一律公 开或过早公开，可能妨害行政决策的完整性和科学性，妨害后 续行政管理的有效实施，也可能对社会公众作出错误引导，甚 至造成社会混乱，影响社会稳定。但是过程性信息也非一律不 予公开，对于意见信息一般不予公开，而对于过程性信息中的 事实信息一般应予公开。本案中，因行政处理程序已经结束， 被告住建局对于案涉卷宗材料一概论为过程性信息而拒绝公开 的理由，明显是对立法意旨的曲解，本院不予采信。这里还应 论及卷宗阅览和信息公开的区别，即如本案，在行政处理程序 结束后，行政程序中的当事人或利害关系人即本案原告以信息 公开的名义申请查阅卷宗材料的，因行政程序已经结束，原告 已丧失卷宗阅览权，无法依据法律规定的卷宗阅览权保障自己 的知情权，也不能对未完成的行政程序产生影响，行政机关应 当按照《政府信息公开条例》的规定进行相应处理。 综上，被告不履行原告申请的信息公开法定职责违法。依 照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院 关于审理<政府信息公开行政案件>若干问题》第九条的规定， — 9 — 判决如下： 被告吉林市住房和建设局于本判决生效后十个工作日内依 原告于海龙的申请向其公开吉林松江花园 5 号楼燃气燃爆事故 档案材料。 案件受理费 25 元，由被告吉林市住房和建设局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院 递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省 长春铁路运输中级法院。 审 判 员 杨 峰 二〇二〇年一月二十日 法官助理 韩 璐 书 记 员 孙丽娜 （本件共 10 页，共印 20 份） — 10 —