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在高质量发展中谱写追赶超越新篇章 ——对陕甘宁蒙晋五省区 5 地市的调研与思考 延安市人民政府研究室调研组 高质量发展是新时代我国经济发展的鲜明特征和鲜亮主题。 习近平总书记 2019 年、2020 年先后考察内蒙、甘肃、陕西、山 西、宁夏并作重要指示，为五省区发展掌舵领航、把脉定向、擘 画蓝图。五省区胸怀“国之大者”，感恩奋进、勠力同心，以新 作为创造新业绩，在新起点上开创了新局面。近日，市政府研究 室组成调研组，选择五省区的庆阳、银川、鄂尔多斯、榆林、吕 梁等 5 地市实地调研，探寻周边地市高质量发展之路，就延安如 何在高质量发展中谱写追赶超越新篇章这一问题进行了思考。 做法 经验 启示 陕甘宁蒙晋的庆阳、银川、鄂尔多斯、榆林、吕梁等 5 地市 区位条件独特，能源资源富集，生态地位重要，文化底蕴深厚。 近年来，5 地市以习近平总书记考察重要讲话精神为指引，加强 对新时代各项工作的前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整 体性推进，牢记重托，勇担使命，实干争先，经济在爬坡过坎中 提质增效，转型在夯基垒台中积厚成势，显现出多点多极、各美 其美、竞相发展的良好态势。 — 1 — 2020 年周边地市经济发展水平一览表 经济总量 城市 占全省（区）比重 三次产业结构 265 8.37% 12.9:47.2:39.9 1964.37 145 50.10% 3.9:42.4:53.7 鄂尔多斯 3533.70 69 20.36% 3.8:56.8:39.4 榆林 4089.66 57 15.72% 6.7:62.5:30.8 吕梁 1538.04 176 8.71% 4.9:59.5:35.6 延安 1601.48 168 6.16% 11.9:55.3:32.8 总量（亿元） 全国地级市排名 庆阳 754.70 银川 （一）把清晰的目标定位作为工作的总航标。5 地市立足区 位特点、资源禀赋和新发展阶段的坐标参照，把自身发展置于国 际大环境、全国大格局、全省大背景下来谋划，找准新定位，明 确新目标，启航新征程。庆阳市确立建设国家现代能源经济示范 区、现代丝路寒旱农业先行区、国家红色文化传承创新区、数据 信息产业集聚区、黄河流域水土保持样板区、陕甘宁区域性中心 城市“五区一中心”战略定位。银川市聚力建设贺兰山生态廊道、 黄河生态廊道、典农河—阅海生态廊道、首府功能核心区、城乡 融合发展示范区、东部生态经济先导区，打造黄河流域生态保护 和高质量发展先行区示范市。鄂尔多斯市聚焦“两个屏障”“两 个基地”“一个桥头堡”全区战略定位，打造高质量发展先行区、 呼包鄂乌协同发展及呼包鄂榆城市群建设引领区、自治区经济发 展的“压舱石”和“排头兵”。榆林市围绕打造世界一流高端能 — 2 — 源化工基地、黄土高原生态文明示范区、陕甘宁蒙晋交界最具影 响力城市“三大目标”，加快建设迈向现代化的资源型领航城市。 吕梁市确立打造铝镁和特钢新材料产业基地、清香型白酒生产基 地和酒文化旅游胜地、“数谷吕梁”大数据产业基地、煤炭清洁 高效利用基地、清洁能源基地、新型煤化工基地、黄河板块旅游 目的地、名特优功能食品生产基地、大健康产业发展基地等“九 大基地”战略定位，重塑竞争新优势。 （二）把产业转型作为经济发展的主攻方向。产业是经济高 质量发展的重要基础和核心支撑。没有产业就没有就业、没有收 入；没有产业发展，政府就没有财税、企业就没有利润；没有产 业结构优化，防范风险能力就不强，就难以实现高质量发展。榆 林市锚定资源型城市转型发展，立足煤、延伸煤、做足煤、超越 煤，以资源引项目、以资源换产业、以上游补下游，构建纵向关 联、横向耦合、上下游协作配套的煤炭分质利用、煤制甲醇-烯 烃及下游、煤制芳烃-乙二醇-聚酯、煤制油、煤基高端化工、氯 碱化工六条产业链，推动煤炭从原料向材料转化、从大宗化学品 向终端应用品拓展、从产业链中低端向高端迈进，打造万亿级能 源化工产业集群，形成能化主导、集群发展、多极支撑、高端低 碳的现代产业体系。庆阳市坚持“南牛北羊、塬果川菜、草畜平 衡、农牧循环”发展思路，培育“羊牛猪鸡果草菜药”八大主导 产业，引进圣农、中盛、海升、正大、荟荣等龙头企业，牵引农 业全产业链、全价值链、全循环链发展。该市引进的农业产业化 — 3 — 国家重点龙头企业——福建圣农控股集团，旗下圣越农牧发展有 限公司集饲料加工、种鸡养殖、种蛋孵化、肉鸡饲养、肉鸡加工、 物流配送、终端销售为一体，生产肉鸡规模达到 1.2 亿羽，与肯 德基、麦当劳、双汇等大型快餐企业建立长期战略合作关系，打 造形成了前后端、上下游协同链式开发格局。吕梁市打破“一煤 独大”的经济结构，着力发展大数据、现代煤化工、白酒酿造、 现代制造、铝镁新材料等优势主导产业，趟出了资源型城市转型 发展新路子。 （三）把项目建设作为推动高质量发展的关键抓手。重大项 目建设是发挥投资拉动作用的内在要求，是扬优势补短板强弱项 的关键之举。鄂尔多斯市以大企业引领、大项目支撑，先后建成 神华煤直接液化、伊泰煤间接液化、汇能煤制气、中天合创煤制 烯烃等一批国际国内领先的资源精深加工项目，培育新产业、新 动能，引进建设了奇瑞汽车、京东方源盛光电等装备制造项目， 中国联通、云泰互联等云计算大数据项目，新奥石墨烯、易高碳 材料等新材料项目，华盛、亿利等一批新能源项目，力促把“结 构调过来、功能转过来、质量提上来”。银川市研究制定产业链 图、技术路线图、应用领域图、区域分布图，引进浙江天通、蓝 思科技、隆基绿能、天津中环等行业龙头布局建设重大项目，建 成全球最大的单晶硅棒、硅片生产基地，氮化铝陶瓷粉体和基片 生产基地，我国最大的工业蓝宝石晶棒、半导体大硅片、石墨烯 三元正极材料及导电浆料生产基地，悉力打造千亿级新材料产业 — 4 — 集群。 （四）把创新作为引领发展的第一动力。抓创新就是抓发展， 谋创新就是谋未来。鄂尔多斯市把科技创新摆在重要位置，实施 研发投入攻坚行动，规模以上工业企业 R&D 经费投入超过亿元的 13 个行业大类，其经费投入达到全市的 96%；加强呼包鄂国家自 主创新示范区、鄂尔多斯产业技术研究院、现代能源经济研究院、 荒漠化治理技术创新中心等创新平台建设，推动关键技术创新和 成果推广应用，煤制油、煤制气、煤制烯烃、煤制乙二醇等现代 煤化工重大标志性技术成果落地转化。榆林市以创新引领转型， 以人才引领创新，聚焦能源化工、新材料、装备制造、数字产业、 生物产业等领域，实施科技重大专项和重点产业创新示范项目， 推动产业转型和创新发展。特别是大手笔擘画、大动作落实，倾 力打造集前沿技术研发、人才集聚培养、科技创新服务、新型产 业培育为一体的科创新城。目前，创新港（榆林学院科创新城校 区）、创新创业孵化园等项目启动，中科院洁净能源创新院榆林 分院、西北大学碳中和榆林学院落户，国科大能源学院榆林分院 首批学生入学。建成后的科创新城将成为科技创新的载体、新技 术示范和新产业培育的平台、对外开放的窗口和改革创新的样 板。 （五）把良好生态环境作为最普惠的民生福祉。环境就是民 生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。生态是我们的宝贵资源和财 — 5 — 富。庆阳市抓住全国第二批海绵城市建设试点机遇，统筹“一轴 两心三带五湖三沟道五片区”布局，以“渗、滞、蓄、净、用、 排”六字方针为引领，雨水、污水、供水、排水、中水“五水” 齐治，试点区域内 90.6%的雨水不外排，径流污染削减率达到 60.3%，雨水利用率达到 34.3%以上，成为名副其实的高原湖城、 高原林城、高原海绵城。银川市按照“东治沙、中理水、西护山” 要求，构建“一河两路三廊四大类型”生态建设格局，巩固贺兰 山和白芨滩国家级自然保护区治理成果，推进黄河河道和滩区综 合治理、生态保护和修复、典农河水环境治理等一批重点项目， 提升黄河两岸生态景观和水质自净能力，一个“让居民望得见贺 兰山、看得见黄河水、记得住塞上江南风情”的美丽银川新图景 正在全面绘就。 路径 对策 建议 习近平总书记指出，各地区要结合实际情况，因地制宜、扬 长补短，走出适合本地区实际的高质量发展之路。从近年来的发 展历程看，我市既经历了高速增长的“黄金期”，也遭遇了持续 下行的“阵痛期”，现迎来了经济增长的“上升期”。在新时代 追赶超越的关键时期，必须把发展质量问题摆在更加突出位置， 发展思路向着高质量发展谋，目标任务扣着高质量发展走，工作 举措不断往高质量发展上聚焦，谋定后动，谋定快动，坚定不移 推动高质量发展，凝心聚力新时代追赶超越。 — 6 — （一）高点站位，把握“总遵循”。总书记来陕考察重要讲 话是我们面对“两个大局”最大的信心所在、底气所在、力量所 在，是延安在高质量发展中谱写追赶超越新篇章的“指南针” “金 钥匙”。要深刻领会总书记重要讲话的核心要义和实践要求，更 准确把握总书记和党中央关心什么、强调什么，心怀“国之大者”， 更加坚定地把谱写新时代追赶超越新篇章作为工作指南、逻辑起 点，充分发挥“两个明显优势”，积极破解“一个明显制约”， 更加有力贯通落实“五项要求”“五个扎实”，时时对表、事事 对标，久久为功、绵绵用力，切切实实办好延安的事情，努力推 动新时代各项工作纵向上有提升、横向上有进位。 （二）创新为上，打造“新引擎”。我市创新基础薄弱、能 力不足、人才匮乏问题比较突出，科技研究与试验发展经费占生 产总值比重、科技进步对经济增长贡献率均低于全国全省平均水 平，规模以上工业企业有研发活动的不到 9%。必须把创新摆在 经济社会发展全局的核心位置，增强“不进则退，慢进亦退，不 创新必退”的紧迫感，重构“政民产学研用才”等多位一体创新 体系，推进创新链和产业链有效对接，用科技创新赋能高质量发 展。 提升创新平台能级。加强与“秦创原”创新驱动平台的对接 联系，与西安交大西部科技创新港合作建设创新港（延安）飞地 研究院。盘活资源，发挥重点实验室、工程技术研究中心、产业 技术创新战略联盟等创新平台作用，实施科技重大专项和重点产 — 7 — 业创新示范项目，攻克石油低渗透储存开发、煤油气多元综合循 环转化利用、能源化工减污降碳、可再生清洁能源耦合梯级利用 等一批“卡脖子”关键技术，引领产业发展迈向中高端。 强化企业主体创新。引导鼓励能源骨干企业、农业龙头企业、 大型文旅集团、服务业领军企业及其它规上工业企业加大科研经 费投入，对现有设施、工艺条件及生产服务等进行改造提升，解 决关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术难题，力争突破 一批关键技术、推出一批高端产品。加大企业研发后补助、税收 加计扣除等普惠性政策落实力度，推动企业成为技术创新决策、 研发投入、科研组织和成果转化的主体，带动创新链产业链融通 发展。 加强人才队伍建设。突出“高精尖缺”导向，采取高薪引进、 柔性引进、技术引进、项目引进、专项资助和人才挂职交流等方 式，聚才引智，造就一批战略科技人才、科技领军人才、青年科 技人才和高水平创新团队。实施“圣地英才计划”、科技人才创 新创业工程、新时代企业家工程，加强本土人才挖掘与培养，完 善培养引进、使用评价、激励服务体系，提升人才质量和密度， 推动人才向产业和企业集聚。 营造良好创新生态。推进科技体制机制重塑性改革，强化财 政资金对科技资源的统筹引导，设立科技成果转化基金，吸聚更 多创新资源和要素。支持引导金融资本、民间资本更多地进入创 新领域，形成多元化投资、持续增长的良性发展机制。构建“众 — 8 — 创空间+孵化器+加速器+园区”全链条创新服务体系，实行科研 项目“揭榜挂帅”“赛马”制度和科研经费“包干制”，推进科 技计划、项目、资金等一体化配置。 （三）转型为纲，积蓄“动力源”。延安兴于油煤、困于油 煤，油煤独大导致产业单一。从全球看，化石能源消费比重下降 已成定局，清洁能源替代和颠覆技术迭代已成必然，过度依赖资 源、过度倚重资源价格的粗放发展方式难以为继、不可持续。必 须准确把握延安发展的阶段性特征、演进趋势，把比较优势转化 为竞争优势，创新发展模式，提高发展能力，增强发展动能，在 基础产业上转型升级、新兴产业上厚积成势，盘活存量、引入增 量、做大总量、提高质量、增强能量，推动高质量发展迈出更大 步伐。 以能化产业高端化智能化绿色化倒逼转型。依托油煤气资源 禀赋，细分产业链，明确技术路径，推动油制聚乙烯、聚丙烯、 丁二烯、苯、甲苯、二甲苯，煤液化、煤制甲醇、烯烃、尿素、 乙二醇等产业链延长、拓宽、增厚，改变“炼”有余而“化”不 足、“粗化工”有余而“精细化工”不足、原材料有余而增值链 不足的状况。规避同质化无序竞争，扩大区域内产业分工，优势 互补、错位发展，推动油煤气产业多元化和专业化、产品多样化 和精细化，实现资源型产业纵向梯度增值。以碳达峰、碳中和为 牵引，落实能耗“双控”要求，既要防止把碳达峰当做冲高峰， 认为 2030 年前仍然可以盲目发展高耗能、高排放项目，又要防 — 9 — 止把碳达峰当作匆忙达峰，不顾客观条件、超越发展阶段，盲目 提前、搞层层加码，不分区域行业、搞一刀切。因地制宜，精准 施策，有序退出低端产业，落后产能“腾笼换鸟”，对过去准备 上马的“两高”项目进行压减，用最少的能源资源消耗、最小的 环境代价取得最大的经济社会效益，打造现代能源经济示范区。 以农业高质高效助推转型。做好“特”“优”文章，深入推 进“3+X”特色现代农业发展，“前生产”增产量、提品质、保 安全，“后整理”树品牌、扩市场、要效益。加强苹果新品种培 育，推广集约化矮密栽培模式，实施“百千万”示范工程，打造 国内一流苹果研发生产营销基地。以舍饲养殖和果畜循环利用为 核心，以新希望、大北农等龙头企业为引领，大力发展生猪、湖 羊、家禽等标准化养殖，做强畜牧业。因地制宜、协调互补发展 日光温室、大棚、露地设施种植，形成四季全覆盖的瓜菜生产体 系。积极推进农副产品深加工，大力发展农村电子商务、智慧农 业、观光农业等新业态，推动农业“接二连三”。 以现代服务业带动转型。依托中华民族圣地、中国革命圣地 文化资源富集、文化根基深厚的优势，规划引领、保护为先、多 元展示、适度利用，守护好中华文明、中国革命的精神标识，建 设中国革命博物馆城，打造革命文物国家文物保护利用示范区。 以文塑旅、以旅彰文，推进国家全域旅游示范市建设，加快长征、 长城、黄河国家文化公园等项目建设，完善旅游基础设施，提升 旅游服务能力，催生更多游客“我要去延安”。推动现代物流、 — 10 — 现代金融、电子商务、科技信息等生产性服务业向专业化和价值 链高端延伸，推动教育培训、康养家政、商贸服务等生活性服务 业向高品质和多样化升级。 以新兴产业催生转型。把具有比较优势和发展潜力的新材 料、新能源、特色制造业等产业优先布局。持续释放三达膜、圣 烯石墨烯、彩虹光伏玻璃、星特亮功能晶体、飞腾电子等项目产 能，依托甲醇、烯烃、乙二醇等基础材料，生产多晶硅、特种纤 维、碳材料，形成以新型材料为主的产业链。统筹光伏、风电等 清洁能源布局，建设宝塔、安塞、子长、宜川、黄龙等风电基地 和光伏基地，提高电网储能和调峰能力，推进氢能与风电光伏、 储能一体化发展。围绕能源化工、特色食品、健康医药、信息产 业和应急安全产业等，大力发展制造业，推动油煤燃料加工、化 学制品、烟草等优势产业补链强链和机械、建材、食品、中医药 等传统产业转型升级，推动产业和产品向产业链、价值链中高端 跃升。 以市场主体引领转型。发挥市场在资源配置中的决定性作 用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。持 续深化国资国企改革，不搞简单的“归大类”和“拉郎配”，推 动国企专业化重组、市场化整合、板块化经营。鼓励国企与民企 战略合作、资源整合、有效融合，推动混合所有制经济向纵深发 展。有效实施财政、金融、就业等宏观政策，推进“个转企、小 升规、规改股、股上市”，培育延能化、延旅、农投等一批本地 — 11 — 企业进入资本市场，引育“专精特新”“单打冠军”“头部企业”， 增强实体经济“含金量”“含新量”“含绿量”。 （四）项目为王，筑牢“硬支撑”。我市经济总量不大、质 量不高、前甩后追的一个重要原因就是接续性大项目、好项目少， 投资增长乏力，发展后劲不足。必须坚持扩大内需这个战略基点， 树立大抓项目、大抓招商的鲜明导向，以高质量项目建设支撑高 质量发展。 在谋划推进上持续用力。精准把握宏观政策走向和投资导 向，找准延安在新发展格局中的位置和比较优势，加强与知名智 库、大型企业深度合作，谋划一批传统产业优化升级、战略性新 兴产业倍增和新经济新动能培育的高质量、大牵引、上档次项目， 把前期做“深”，储备做“厚”。打响叫亮延安“金字招牌”， 加大向上争跑力度，最大限度争取资金、资源、政策等方面支持， 力争将引领性、支撑性的产业类、制造业类重大项目纳入国家和 省上盘子，压茬推进、滚动发展。 在招商引资上持续用力。按照招龙头、补链条、聚集群思路， 实施产业链提升工程，摸清上下游产业链左右链以及衍生产业、 配套产业、关联产业，以龙头带配套、以配套促龙头。推行产业 链“链长制”，运用市场理念和投行思维，充分考虑“亩均效益” ， 招大引强与延链补链相结合，制定产业招商地图，平台招商、创 新链招商、产业链招商、以商招商，一手引进“链主”企业，一 手导入关键环节和上下游企业，在招大引强上实现新突破，在延 — 12 — 链补链中提升竞争力。建立“资源+产业”的捆绑招商机制，以 资源带产业、强企业、换市场。突出招商做“准”、落地做“快”、 服务做“优”，推动签约项目早落地、落地项目早建成、建成项 目早投产、投产项目早见效。宽容包容干部在招商引资工作中的 失误错误，为敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。 在要素保障上持续用力。坚持要素跟着项目走，深化要素市 场化配置改革，制定项目用地、环境容量、能耗指标等要素市域 统筹方案，盘活土地、劳动力、资本、技术、数据等要素，扩大 要素供给总量，提高要素配置效率。实行工业用地弹性年期出让、 长期租赁、先租后让、租让结合的土地供应政策，探索“标准地” 制度改革。培育数据要素市场，激活数据要素潜能。加快园区建 设管理，运用市场化方法推进园区基础设施、公共服务设施、标 准厂房建设，加快实现“九通一平”，提高园区承载力。按照“一 县一区、一区多园”原则，合并、托管区位相邻、产业相近的园 区，促进资源要素向优质园区和产业领域集中。 （五）环境为要，提升“竞争力”。我市“后发优势”尚未 充分发挥，生态环境依然脆弱，无论“硬环境”还是“软环境” 与高质量发展要求都有不少差距。必须把优化环境作为提升竞争 力的综合抓手，让好环境成为“引力场”，助推经济社会发展出 新出彩。 改善基础设施增强保障力。加大交通、水利、能源、环保等 领域投资力度，加快西延高铁、古贤水利枢纽、陕北至湖北电力 — 13 — 外送通道建设，开工延榆鄂高铁、子安高速、永宁山水库等重大 工程，推进 5G、物联网、人工智能、数据中心等新型基础设施 和新型城镇化建设，提高基础设施通达度、通畅性和均等化水平。 加快国家陆港型物流枢纽承载城市、跨境电子商务综合试验区、 航空口岸、保税物流中心、临空经济区、临站经济区建设，为高 质量发展提供支撑保障。 厚植生态打牢绿底色。坚持绿水青山就是金山银山的理念, 尊重自然、顺应自然、保护自然，深入实施天然林保护、三北防 护林、退耕还林还草及森林抚育、低质低效林改造、沿黄防护林 提质增效等重点生态建设工程，统筹山水林田湖草系统治理，打 好蓝天、碧水、净土保卫战，铁腕治污、源头减污，保护蓝天守 净土、“一泓清水入黄河”。把绿色发展理念贯穿发展全过程、 各领域，打造绿色低碳循环产业体系，促进资源配置更加合理、 利用效率大幅提高、主要污染物排放总量持续减少。协调推进绿 色生产、绿色发展、绿色生活，夯实高质量发展的“绿色根基”。 化繁就简优化软环境。把优化营商环境作为战略性基础支 撑，持续深化“放管服”改革，巩固全国工程建设项目审批制度 和全省相对集中行政许可“双试点”改革成果，优化审批服务流 程，减环节、减材料、减时限，降成本、强监管、优服务，深挖 细栽营商环境这棵“梧桐树”，形成对资本的集聚力、项目的吸 引力、产业的承载力。 — 14 —